政府采购之痛——天价采购与低价中标

文章来源:政府采购报 发布时间:2018年11月19日 点击数:34 字号:
曾几何时,“天价采购”“豪华采购”一直是政府采购的舆论焦点,但近来风向突变,“低价竞争”“零元中标”成了新的舆论风口。可谓冰火两重天。其实,在政府采购实践中,高价采购与低价中标这两个极端的现象一直是并存的。说起高价采购,人们首先想到的往往是腐败、拿回扣;谈到低价中标,大家脑海里浮现的多半是滥竽充数、“豆腐渣工程”。然而,现实远比这种情绪化、标签化的认知更加复杂。
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高价采购与低价中标其实是多种因素交织、共振的结果。它既有政府采购自身的问题,也有政府采购之外的原因。首先,政府采购之外的大环境存在先天不足。包括采购预算的科学化和精细化程度不够,预算执行率与采购资金节约之间的矛盾,全社会信用体系建设的滞后等。其次,政府采购自身有着后天缺陷。这些缺陷既有法规制度层面的,也有执行操作层面的。一是制度层面。比如,《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)为了防止腐败而过度分权,导致对采购结果无人担责、无从追责;过于强调公开招标方式的使用,导致一些本不适合公开招标的项目也实施了公开招标;技术、服务等标准统一的货物和服务项目应当采用最低评标价法,竞争性谈判、询价采购应当最低价成交等一些规定强化了人们对政府采购“价格为王”的认知。二是执行操作层面。既有当事人不善作为的因素,也有当事人不愿作为的原因。比如,采购人、采购代理机构注重采购程序的合法性,而没有将重点放在制定采购方案、完善采购需求及履约验收上;采购人因害怕担责而放弃参加评标委员会;评审专家因担心引起质疑投诉而倾向于推荐低价者中标等等,不一而足。但透过现象看本质,从市场规律的角度来说,高价采购和低价中标其实是一体两面,背后的原因主要是竞争不足和竞争过度的问题。
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政府采购领域导致竞争不足的常见因素有:一些新产品、新服务项目的市场供应主体还未发育;采购信息不透明或信息不对称;资格条件或采购需求具有倾向性、排他性;采购项目具有延续性或配套要求;采购方主观意向强烈导致供应商“用脚投票”,不愿“陪太子读书”;供应商串通“陪标”“围标”等等。导致竞争过度的常见因素有:市场经济所形成的供给过剩;采购项目在合同价之外还有供应商所看重的其他潜在价值(比如一块钱中标的政务云项目,供应商更在意的可能是通过为政府提供云服务而获得行业主导地位或排他性优势、获得政府部门所掌握的大数据资源、通过媒体炒作达成变相广告营销等);政府批量集中采购规模大或具有市场导向意义让供应商志在必得;采购方采购需求空洞、履约验收不严的“糊涂招标”给供应商“低价冲标”提供可乘之机等等。这些既是客观原因,也是人为因素,要解决上述现象,这将是一个非常错综复杂的工程。
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十九大报告强调,“让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。由市场决定价格,这既是市场经济的基本要求,也是市场配置资源的基本途径。而鼓励竞争和保障公平更是政府采购制度的灵魂。因此,笔者认为,尽管关于高价、低价的批评声其势汹汹,不绝于耳,但是我们要有战略上的定力,不乱于心,不惑于行。在政府采购价格形成机制上,还是应当坚持通过市场竞争由市场主体自主定价。政府的作用主要是更好地保障竞争的公平性,并通过良好的制度引导市场主体理性竞争。按照这一基本思路,针对低价竞争问题,建议从以下几个层面共同着力。
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一、制度设计层面。建议政府采购的立法导向从早期的鼓励充分竞争转向充分竞争和有效竞争相结合。当前,一个几百万元预算的采购项目,动辄几十甚至上百家供应商参与投标的现象屡见不鲜。这种情况不仅牺牲了采购效率,徒增了社会成本,更是刺激供应商们拼得“刺刀见红”。希望今后政府采购制度的改革,要允许更多的项目只在有限数量的供应商之间进行适度竞争。365体育投注近年来倡导根据采购项目特点优选采购方式,大幅提高公开招标数额标准,创新推出竞争性磋商采购方式,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(365体育投注令第87号)(以下简称“87号令”)和《政府采购非招标采购方式管理办法》(365体育投注令第74号)(以下简称“74号令”)在邀请招标和非招标采购方式上,允许采购人或者评审小组直接推荐或者从省级以上365体育投注门建立的供应商库中选取参与竞标的供应商,这些其实都是倡导有效竞争、适度竞争理念的具体表现。它是在上位法尚未修订(《政府采购法》规定“公开招标应当作为政府采购的主要采购方式”)情况下的一种微调和变通。
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二、心理建设层面。首先,建议采购单位的项目决策人员、执行人员等强化采购主体意识,在采购需求制定、采购方式选择、参与评审、合同管理、履约验收等方面切实担负起主体责任。“唯公开招标论”“唯低价论”、放弃评审权等在某种程度上也是“懒政”、不作为、不担当的表现。其次,希望审计、监察等监督人员确立新思维,公开招标并非万能,邀请招标和非招标方式并非就不规范,哪怕是单一来源采购,只要依法依规执行就应一视同仁。最后,希望供应商、社会公众和媒体能增进对政府采购的了解,对于价高者中标、价低者未中标的现象,少一些莫须有的怀疑和占据道德制高点的指责。政府采购项目千差万别,脱离具体项目笼统地评论价高价低意义甚微,对于“高精尖”项目,最高价中标可能也是合理的,而对于通用产品采购,最低价中标也能保证质量。在全面依法治国、全面从严治党的新时代,这种心理层面的调适显得尤为重要。否则,任尔法规制度如何完善,采购人还是要争相公开招标,评审专家也不敢轻易推荐质优但价高者中标。
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三、执行操作层面。对于采购人、采购代理机构在采购方式、采购模式的选择和运用等方面,要引导市场理性竞争。针对容易引起低价竞争的批量集中采购,可通过增加采购频率、适当控制单次批量集中采购的规模、多“切分蛋糕”、让多品牌中标等方式,增加供应商的中标入围概率,缓解一些大品牌在批量集中采购中落标的“不可承受之重”。至于市场竞争激烈、价格透明的商品,少采用批量集中采购,多采用协议供货、电子卖场等采购模式。对于“贫困地区婴幼儿营养包”“中小学生营养午餐”、疫苗等以保障质量为首要的特殊类型项目,可以按照87号令所作出的特殊制度安排,以采购预算为标准实行固定价格招标,让供应商只进行质量、服务等方面的竞争。还有强化合同约束、履约管理和信用管理等,这对防范“中标靠低价,赢利靠索赔”也都有积极的作用。
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在评标办法的设计上,如果能有效突出质量和服务竞争,也能在一定程度上淡化价格竞争的残酷性。目前实行集中采购的计算机、乘用车等一些通用产品,仅仅凭技术参数、指标、配置等并不能完整反映产品质量,而能够直观反映产品质量的品牌等因素,在现行法规环境下作为评审因素又存在较大的违法风险。按照目前的评标规则,知名品牌与一般品牌同台竞标,就好比是现代搏击与传统武术选手比赛,但比的只是武术套路(技术参数)和选手颜值(价格),而非实战能力。希望监管部门在政策执行的尺度上适当调整,对于产品采购,考虑允许采购人将品牌美誉度、市场认可度等作为评分因素。这种做法也是符合“中国制造2025”强国战略的。此外,对一些专业性强、技术复杂的项目,可以先评技术标,再评商务标,防止价格因素对评审专家构成压力。
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关于实践中时有发生的不以诚信履约为目标的低价“冲标”者、不以中标为目的的恶意低价搅局者,评标委员会要敢于依法作为,履行好法规(87号令第六十条等相关规定)所赋予的评审裁量权,将明显不合理的低价投标作为无效投标处理。
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而对于高价采购的现象,因采购对象属于“卖方市场”而产生的高价其实大家是能理解的,老百姓真正关注的是那些政府当了“冤大头”的价格虚高项目。而造成价格虚高的主要原因就是前文所述的种种情形排斥了竞争。因此,破解价格虚高最有效的措施就是尽量消除一切可能妨碍竞争的因素,促进公平竞争。防范政府采购中的各种差别待遇和歧视待遇,实现“阳光采购”,这本就是《政府采购法》规制的重点。近年来随着各级365体育投注门政府采购监督执法工作的逐渐深入,因采购方限制或排斥竞争而导致价格虚高的现象在逐渐减少,因供应商围标、串标而哄抬价格的现象也有所收敛。不过,需要注意的是,在制定各种政府采购清单、实行协议供货、定点采购等过程中,要尽量避免因形成新的变相垄断而导致的价格虚高。
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常言道,“道高一尺魔高一丈”“有人的地方就有江湖”。由于价格因素的直观性和敏感性,围绕政府采购价格的博弈和舆情将会长期与我们相伴。我们既要有这样的清醒认识,更要有见招拆招、与时俱进的本领储备。
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